한국의 주민자치 정책에 대해서‘주민’도 없고, ‘자치’도 없고, 나아가서‘회’도 없게 만든 정책이라고 지속해서 반복적으로 지적하고있다. 그래도 꿈쩍하지 않는다. 주민들이 자치하지 않으려고 하는것이 아니다! 또 주민들이 자치를 하지 못하는 것도 아니다! 그런데 왜 주민자치를 하지 못하고 있는가! 한국의 주민자치 제도를 들여다 보면 금세 알 수 있다. 주민자치위원회는 읍·면·동장의 보조기구로 만들어서 관치화했으며, 행안부의 주민자치회는 주민을 휘저어서 무력화하고 있으며, 서울시의 주민자치회는 관변단체가 관리해서 분노화하고 있다.
이런 현상을 초래한 행안부의 표준조례와 서울시의 시범실시 조례, 그리고 종로구의 주민자치조례에 대해서 질의를 해봤다. 우문현답을 기대하지는 않았지만 겸허한 성찰정도는 기대했으나 실망이다. 한국의 주민자치를 심하게 신음하게 만드는 주민자치 조례들에 대해서 국가의 공권력을 가진 기관들이 어떻게 답하는지 살펴보기로 하자.
필자의견해로는주민의자치를두고행안부는‘주민관치를 주민자치로 하라’고‘억지’쓰고 있으며, 서울시는 ‘주민의 자치’를 ‘관변단체의 자치’로 바꾸라고 ‘강요’하고 있다. 조례가 갖는 행간의 의미와 답변이 숨긴 저의를 잘 살피시기 바란다.
행정안전부의 주민자치회 표준조례에 관한 질의서
1. 자치단체의 주민자치회 설치 조례법적 근거에 관한 질의
▶ (배경) 행정안전부에서 발표한‘주민자치회 시범실시 및 설치·운영에 관한 조례(표준안)’개정안(이하‘표준 조례’) 제1조(목적)에서는 “이 조례는 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제27조에 따라 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동(또는 동, 읍·면)에 두는 주민자치회의 설치 및 운영에 관한 사항과 같은 법 제29조에 따른 읍·면·동 주민자치회의 시범실시에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다”고 하고 있다. 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법(이하‘지방분권법’) 제27조에는 “풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다”고 주민자치회의 설치 근거를 두고 있고, 제29조에는 주민자치회의 구성 등에 관한 주요사항을 규정하고 있다. 이중 제4항에 는 주민자치회의 시범사업을 위한 근거를 두고 있으며, 제3항은“주민자치회의 설치시기·구성·재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다”고 규정하고 있으나, 아직 주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률은 제정되지 않았다.
(질의 1) 지방자치단체 표준조례 제정의 법적 근거
지방분권법 제29조 제3항에서 주민자치회의 설치·운영에 관한 사항에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다는 의미는‘주민자치회의 설치·운영에 관한 기본사항과 국가 및 자치단체의 행·재정적 지원 근거를 법률에 명시’해야 한다는 의미고, 이는 행정안전부가 2018년 10월 30일 지방자치법 전부개정안 발표 관련 보도 자료에서 밝힌 내용이다. 따라서 지방분권법에 따른 주민자치회 설치·운영에 관한 구체적인 내용의 입법이 이뤄지기까지는 제29조 제4항이 정한 ‘행정안전부장관’이 주체가 돼 ‘주민자치회 설치·운영에 참고하기 위해’‘시범적으로 설치·운영’하는 주민자치회에 한정돼있다.
(질의 1-1) 행정안전부의 시범사업 경과와 평가자료 공개요청
행정안전부에서 지방분권법에 따라 실시 중인 주민자치회 시범설치·운영사업(읍6,면21,동68.총95개)의 추진경과 및 시범사업에 따라 확인된 설치 및 운영 관련 필요사항 등에 대한 행정안전부의 평가 등의 자료를 공개바란다.
질의. 행정안전부의 시범사업 경과와 평가자료 공개 요청.
답변. 해당질의는 정보공개 청구사안으로, 공공기관의 정보에 관한 법률에 따라 정보공개 청구를 해주길 바란다.
(질의 1-2) 지방자치단체의 (표준)조례 제정
주민자치회의 설치 및 운영에 관한 별도의 법률이 아직 제정되지 않은 가운데, 행정안전부가 실시하는 시범사업 대상에 포함되지 않는 행정구역의 지방자치단체가 주민자치회 설치, 구성, 기능, 재정 등에 관한 조례를 제정하는 것은 지방분권법 제29조 제4항에서 정한 주민자치회 시범사업의 범위를 넘어선 것으로 법률 위반의 소지가 있다고 판단된다. 여러 자치단체에서 행정안전부 표준 조례를 근거로 주민자치회(표준) 조례를 제정하고 있는 상황에 대해 행정안전부가 시정 요청, 재의 요구, 대법원 제소 등의 조치를 취한 사실 또는 계획이 있는지, 있다면 그 내용을, 없다면 그 이유는 무엇인지 밝혀주길 바란다.
질의. 행정안전부 시범실시 대상에 포함되지 않는 행정구역의 지방자치단체가 주민자치회의 설치, 구성, 기능, 재정 등에 관한 조례를 제정하는 것은 지방분권법 제29조를 위반한 것은 아닌지?
답변. 지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제27조에 따라 읍·면·동에 주민자치회를 둘 수 있다. 행정안전부에서는 두 차례의 주민자치회 시범사업 실시 후, 2017년 2월 지방자치단체에 주민자치회 시범사업을 자율적으로 확대실시하도록 권고했다.
(질의 1-3) 행정안전부 표준조례 제정
행정안전부의‘주민자치회 시범실시 및 설치·운영에 관한 조례(표준안)’는 지방자치단체가 재량으로 정할 사항들을, 국가가 표준조례라는 명목으로 세부사항을 낱낱이 정한 시안을 내려보내 지방자치단체가 그대로 수용하게 해 지방자치단체의 조례제정권을 실질적으로 축소시키고, 지방자치 의미를 크게 훼손하고, 행정적 낭비만을 초래한다고 판단된다.
특히 주민자치와 같이 전국적 통일성이 필요하지 않고, 각 지역의 사정과 형편에 맞춰 정해야 할 사항들까지 국가가 세부적인 사항들까지 일률적으로 표준조례로 정하고, 지방자치단체가 이를 그대로 따를 경우, 주민자치의 실질을 크게 훼손하는 결과를 가져오게 될 것이다. 자치단체의 조례 제정에 대한 국가의 지원은 조례 제정 시 검토하고, 유의해야 할 사항을 알려주고, 필요하다면 여러 방안 중에서 선택권을 행사할 수 있도록 제안하는 것으로 제한돼야 한다고 판단되는데, 이에 대한 행정안전부의 입장을 밝혀주길 바란다.
질의. 행정안전부의 ‘주민자치회 시범실시 및 설치·운영에 관한 표준조례안’은 지방자치단체의 조례제정권을 실질적으로 축소시키고, 지방자치 의미를 크게 훼손하고, 행정적 낭비만을 초래한다고 판단되는데 행정안전부의 입장은?
답변. 행정안전부 표준조례안은 지방분권법 제29조 제4항에 따른 행정적 지원에 해당하며, 지방자치단체는 지역 여건과 특성에 따라 동표준조례안을 참고해 자율적으로 주민자치회 관련 조례를 제정하고 있다.
(질의 1-4) 주민자치회 관련 법률의 제정 형식
주민자치회의 설치 및 운영에 관한 기본사항과 국가 및 자치단체의 행·재정적 지원에 관한 법률적 근거를 주민자치회 관련 단독 법률로 제정할 필요가 있다고 보는데, 행정안전부는 주민자치회 관련 내용을 지방자치법에 13조의 단일 조문을 추가하는 형태의 개정안을 입법예고한 바 있다. 이와 같은 법률 개정 형식을 취한 사유와 주민자치회 관련 단독 법률 제정에 대해 행정안전부의 의견을 밝혀주길 바란다.
질의. 주민자치회 관련 별도의 법률을 제정하지 않고 지방자치법에 근거를 마련한 이유는?
답변. 지역의 특수성을 반영한 자율적인 주민자치회 운영을 도모하기 위해, 지방자치에 관한 일반법인 지방자치법에 주민자치회의 기본적인 사항만을 규율하고, 세부사항은 지역의 여건과 특성을 고려해 지방자치단체가 자율적으로 조례에서 정할 수 있도록 위임하는 내용의 지방자치법 개정을 추진하고 있다.
2. 주민자치회의 주민주권에 관한 질의
▶ (배경) 행정안전부의 표준조례가 근거로 밝힌 지방분권법 제27조는 “풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다”로 규정하고 있다. 그러나 행정안전부의 표준조례 제1조 (목적)에서는‘읍·면·동(또는 동, 읍·면)에 두는 주민자치회’라고 하고 있다. 이는 단지 주민자치회를 행정구역의 단위 중 어느 단위에 설치하는지를 밝힌 것에 불과해, 주민자치회의 구성 주체가 주민이라고 밝히고 있는 지방분권법 제27조와 명백한 차이가 있다.
(질의2) 주민자치회의 구성-주민 없는 주민자치회와 관련해 지방분권법 제27조는 주민자치회 구성원을 ‘해당행정구역의 주민’으로 규정해 주민자치회의 구성원 및 주인이 주민임을 명확히 규정하고 있다. 그리고 행정안전부가 2018년 10월 30일 발표한 지방자치법 전부개정안 제13조의3 제1항에도 ‘주민은 자율적 규약으로 읍·면·동별 주민으로 구성된 주민자치회를 조직 및 운영할 수 있다’고 규정하고 있어, 주민자치회의 구성원은 주민이고 주민이 주체임을 명확히 하고 있다.
이에 반해, 행정안전부 표준조례에서는 ‘해당행정 구역의 주민’이라는 문구를 삭제해, 그 어디에도 주민이 주민자치회의 구성원이고 주체라는 조항이 없다. 즉 주민자치회에 주민이 배제돼 주민 없는 주민자치회가되고, 이는 주민자치회의 본질을 훼손하고, 주민자치회의 심각한 왜곡을 초래하게 된다. 행정안전부의 표준조례는 지방분권법에서 규정한 주민의 주민자치권을 침해하는 것이고, 모법인 지방분권법에 위반된다고 판단된다. 이에 대한 행정안전부의 입장을 명확히 밝혀주길 바란다.
질의. 지방분권법 제27조는 주민자치회 구성원을 ‘해당 행정구역의 주민’으로 규정해 주민자치회의 구성원 및 주인이 주민임을 명확히 규정하고 있으나, 행정안전부 표준조례에서는 ‘해당 행정구역의 주민’이라는 문구를 삭제해, 그 어디에도 주민이 주민자치회의 구성원이고 주체라는 조항이 없는데, 이는 지방분권법에 위반되는 것은 아닌지?
답변. 행정안전부 표준조례안 제1조는 지방분권법 제27조에 따라 제정했음을 명시하고 있으며, 제2조에서는 주민자치회를 주민의 대표로 구성돼 주민자치센터를 운영하는 등 주민의 자치활동 강화에 관한 사항을 수행하는 조직이라고 정의하고 있다. 따라서 동표준조례안이 지방분권법 27조를 위반했다고 보기 어렵다.
3. 주민자치회 위원 선정에 관한 질의
(배경) 지방분권법 제29조 제1항에 따르면“주민자치회 위원은 조례에 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다”라고 정하고 있다. 개정 전 표준조례(자치제도과-374, 2017.2.1.)는 주민자치회 위원을 위원선정위원회에서 선출하도록 하고 있었으나, 현행 표준조례는 제9조(위원의 선정)에서 “주민자치회 위원은 다음 각호에 해당하는 사람에 대해 공개추첨으로 선정한다”고 규정하고 있다. 현행 표준조례는 위원선정위원회를 폐지하면서, 공개추첨을 주관할 위원추첨 운영위원회를 구성, 운영할 수 있도록 하면서도 “최초 구성 시에는 기존 주민자치기구 등의 의견을 수렴해 해당 읍·면·동장이 정한다”고 규정하고 있다.
(질의 3-1) 공개추첨 방식의 주민자치회 위원 선출
지방분권법 제29조 제1항에서‘조례에서 정하는 바’에 따라 주민자치회 위원을 정하도록 한 것은 각 지역의 필요와 특성에 맞게 주민자치회 위원을 선정할 수 있도록 위임한 것인데, 표준조례에서 주민자치회 위원을‘공개추첨으로 선정한다’고 정한 것은 전국의 모든 읍·면·동에 획일적으로 선정방법을 강제하는 것과 다름 없다.
주민자치위원 선출(선정)은 주민들을 화합시키는 과정이어야 하고, 주민자치위원들은 주민들에게 의무와 책임을 지니게 되는 선출 과정이어야 하는데, ‘공개추첨으로 선정’하면 과정의 의미를 없애 주민자치가 싹도 틀 수 없도록 주민자치의 기본을 흔들어 버릴 수 있다. 표준조례의 ‘공개추첨’명시가 지방분권법 제29조를 위반하고 있는 것은 아닌지, 이에 대한 행정안전부의 의견을 밝혀주길 바란다.
질의. 주민자치회 위원 선출과 관련해 표준조례안에서 ‘공개추첨’이 명시하는 것은 지방분권법 제29조를 위반하고 있는 것은 아닌지?
답변. 행정안전부 표준조례안은 지방분권법 제29조 제4항에 따른 행정적 지원에 해당하며, 지방자치단체는 지역여건과 특성에 따라 동표준조례안을 참고해 자율적으로 주민자치회 관련 조례를 제정하고, 주민자치회를 구성하고 있다.
(질의 3-2) 위원 추첨 운영위원회 구성의 읍·면·동장 위임 주민자치회 최초 구성을 결정지을 최초의 위원 추첨 운영위원회의 구성을 해당 읍·면·동장에게 위임하는 것은 주민자치회의 자율성을 저해할 우려가 있다고 판단되는데, 이에 대한 행정안전부의 의견을 밝혀주길 바란다.
질의. 주민자치회의 최초 구성을 결정지을 최초의 위원 추첨 운영위원회의 구성을 해당 읍·면·동장에게 위임하는 것은 주민자치회의 자율성을 저해할 우려가 있다고 판단되는데, 이에 대한 행정안전부의 의견은?
답변. 행정안전부에서는 주민자치회가 최초로 구성되는 경우에 한해 읍·면·동장이 주민의 의견을 수렴해 주민자치회 위원 구성 및 선출 방법을 정할 것을 표준조례안을 통해 권고했으나, 지방자치단체는 지역여건과 특성에 따라 동표준조례안을 참고해 자율적으로 주민자치회 관련 조례를 제정하고 주민자치회를 구성하고 있다.
4. 주민자치회 기능에 관한 질의
▶ (배경) 지방분권법 제28조(주민자치회의 기능)에서 ① 제27조에 따라 주민자치회가 설치되는 경우 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다. ② 주민자치회는 다음 각호의 업무를 수행한다.
1. 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항 2. 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항 3. 그 밖에 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항’이라고 주민자치회의 기능을 밝히고 있다. 그러나 표준조례 제5조(기능)에는 주민자치회는 지방분권법 제28조에 따라 다음 각호의 업무를 수행한다.
1. 협의업무 : 읍·면·동(또는 동, 읍·면) 행정기능 중 주민생활과 밀접한 관련이 있는 업무에 대한 협의
2. 수탁업무 : 시·군·구 및 읍·면·동(또는 동, 읍·면) 행정기능 중 주민자치센터의 운영 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 업무의 수탁 처리
3. 주민자치 업무 : 주민총회 개최, 자치(마을)계획 수립, 마을 축제, 마을신문·소식지 발간, 기타 각종 교육 활동, 행사 등 순수 근린자치 영역에서 수행하는 주민자치 업무라고 정해둬 지방분권법 제28조와는 차이를 보이고 있다.
(질의 4) 주민자치회 업무
지방분권법제28조(주민자치회의기능)에는“법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다”고 돼 있다. 그러나 표준조례에서는 수탁업무로 표현된 위탁사무의 처리는 있어도 위임사무에 관한 내용은 삭제돼있다.
(질의4-1) 주민자치회 업무 중 위임(수임)업무의 제외에 관해
지방분권법 제28조 제2항 제2호에서 정한 바와 달리, 표준조례 제5조에서‘위임(수임)’에 따른 업무가 포함돼 있지 않은 이유에 대해 밝혀주길 바란다.
질의. 지방분권법제28조(주민자치회의기능)에는 ‘지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다‘고 돼있는데 표준조례에서는 위임 사무에 관한 내용이 없는 이유는?
답변. 위임은 하부행정기관 또는 타 자치단체 등에만 가능한데, 주민자치회는 현행법상 하부행정기관이 아니므로 현재는 위임이 불가하다. 위임을 위해서는 주민자치회가 읍·면·동사무소를 대체해 하부행정기관 역할을 수행할 수 있는 별도의 법적 근거가 마련돼야 한다.
(질의 4-2) 주민자치 업무 범위 축소
표준조례 제5조 제3호는 주민자치업무 범위를 ‘순수근린자치영역’으로 축소하는 등 주민자치회의 업무 범위를 지방분권법이 정한 범위보다 좁게 한정하고 있다. 이로 인해 주민자치회의 자치활동이지나치게 획일화되고, 제한되며, 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위한 자율적 활동은 저해될 우려가 있다. 이는 지방분권법이 정한 사항을 조례에서 임의로 축소하는 것이어서 지방분권법에 위반된다고 판단되는데, 이에 대한 행정안전부의 명확한 의견을 밝혀주길 바란다.
질의. 표준조례 제5조는 주민자치 업무 범위를 ‘순수근린자치 영역’으로 축소하는 등 주민자치회의 업무 범위를 지방분권법이 정한 범위보다 좁게 한정하고 있는데 이에 대한 입장은?
답변. 행정안전부 표준조례안 제5조는 지방분권법 제28조에서 정한 주민자치회의 기능을 구체화한 것이므로 지방분권법에 위배된다고 보기 어렵다.
서울특별시의 주민자치회 표준조례에 관한 질의서
1. 서울특별시의 주민자치회 설치 조례의 법적 근거에 관한 질의
▶ (배경) ‘서울형 주민자치회’ 관련 조례(서울특별시 000구 주민자치회 설치·운영에 관한 조례표준(안)(이하 서울시 조례)는 제1조(목적)에서 “지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제27조, 제29조에 의거해 동에 두는 주민자치회의 설치·운영에 관한 사항을 규정한다”고 밝히고 있다.
(질의 1-1) 서울시 표준조례의 법적 근거
지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(이하‘지방분권법’)제29조 제3항은“주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다”고 규정하고 있다. 이는 ‘풀뿌리 주민자치기구인 주민자치회의 설치·운영에 관한 기본사항과 국가 및 자치단체의 행·재정적 지원 근거를 법률에 명시’한다는 의미일 것이다(행정안전부 2018년 10월 31일 지방자치법 전부개정안에 관한 보도자료 참조). 그리고 아직까지 그 근거가 되는 법률은 제정되지 않았다.
별도의 법률이 제정되지 않았는데, 서울특별시가 주민자치회의 설치, 구성, 재정 등에 관한 표준조례를 제정하는 것은 법적 근거 없이 법률로 정해야 하는 주민자치회의 설치·운영 및 행·재정적 지원에 관한 사항을 규정한 것으로, 법률 유보의 원칙에 위배돼 무효인 조례의 제정을 지원하는 것이라고 판단된다. 이에 대해 서울특별시의 입장을 명확히 밝혀주길 바란다.
답변. 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리의 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더라도 그의 사무에 관해 조례를 제정할 수 있으며, 지방자치법 상으로 주민자치 관련 사무는 국가사무에 해당되지 않고 자치사무로 볼 수 있다는 점을 고려하면, 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(이하특별법)제29조 제3항 규정에 따른 별도의 법률제정전이라도 자치구 권한의 범위에서 조례를 제정하는 것은 가능하다고 판단된다. 다만, 법률이 제정된다면 그 구체적 내용에 따른 조례 개정 등이 필요하다 하겠다. 참고로 행정안전부는 서울시에서 추진한 주민자치회 모델을 바탕으로 2018년 7월 행정안전부 표준조례안을 개정했으며, 이런 우수모델이 전국적으로 확산될 수 있도록 지원하고 있다.
(질의 1-2) 주민자치회 시범사업의 실시권한이 서울특별시장에게 있는지와 관련해
지방분권법 제29조 제4항은 “행정안전부장관은 주민자치회의 설치 및 운영에 참고하기 위해 주민자치회를 시범적으로설치ㆍ운영할수있으며, 이를 위한 행정적·재정적 지원을 할 수 있다”고 해, 주민자치회 시범 설치ㆍ운영의 권한은 행정안전부 장관에게 있음을 규정하고 있다. 이는 지방분권법 같은 조 제3항에서 주민자치회의 설치·운영에 관한 기본사항과 국가 및 자치단체의 행·재정적 지원 근거를 법률로 정해야 하는 사항으로 정하고 있는 만큼, 중앙부처인 행정안전부장관에게 이런 법률로 정해야 하는 사항에 참고하기 위한 목적에 한정해 법률제정 이전에 시범사업을 실시할 수 있는 권한을 부여하고 있다고 봐야할 것이다. 따라서 주민자치회의 설치·운영에 관한 법률이 제정되기 이전에 지방자치단체의 장은 주민자치회를 임의로 설치·운영할 법적 근거가 없고 권한이 없다는 의미이기도 할 것이다.
만약 지방자치단체장들도 자유롭게 주민자치회의 설치·운영에 관한 시범사업을 할 수 있도록 하는 것이 입법자의 의사였다면, 지방분권법 제29조 제4항의 주어를 굳이 ‘행정안전부장관’으로 한정할 필요가 없었을 것이다. 이는 이전에 있었던 주민자치위원회와 달리, 명실 공히 주민자치권의 온전한 발현체로 주민자치회가 만들어지고 뿌리내릴 수 있도록, 주민자치회의 첫 출발점에 해당 지방자치단체장들의 영향력이 지나치게 미치지 않도록 하기 위한 입법자 고민의 결과로도 봐야 할 것이다. 그렇다면, 서울시의 서울시 표준조례 제정행위는 지방분권법 제29조 제3항 및 제4항에 위배되는 것이라고 판단된다. 이에 대해 서울시의 의견을 명확히 밝혀주길 바란다.
답변. 지방자치법상 주민자치 관련 사무를 자치사무로 볼 수 있으므로 주민자치회의 시범실시 권한이 행정안전부 장관에게만 한정된다고 보기는 어렵다고 판단된다. 또 행정안전부는 2017년 2월 ‘주민자치시범사업 활성화 추진계획’을 수립, 자치단체의 자율적인 시범실시 확대가 가능함을 명확히해 시달한 바 있어 특별한 사정이 없는 한 우리 시의 시범사업 추진이 특별법 제29조 제4항에 위배된다고 보기는 어렵다.
(질의 1-3) 주민자치회의 구성 - 주민 없는 주민자치회와 관련해
지방분권법 제27조는“풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에‘ 해당 행정 구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’를 둘 수 있다”로 규정해 주민자치회의 구성원이‘해당 행정구역의 주민으로’구성된다고 명확히 규정하고 있다. 그리고 2018년 10월 31일 행정안전부가 발표한 지방자치법 전부개정안 제13조3 제1항에도“주민은 자율적 규약으로 읍·면·동별 주민으로 구성된 주민자치회를 조직 및 운영할 수 있다”고 규정하고 있어 주민자치회의 구성원은 주민이고, 주민이 주체임을 재차 명백히 밝히고 있다.
이에 반해, 서울시 표준조례에서는‘해당 행정구역의 주민’이라는 문구가 사라졌고, 그 어디에도 주민이 주민자치회의 구성원이고 주체라는 조항이 없다. 서울시 표준조례 제1조(목적)에서는‘동에 두는 주민자치회’, 제3조(설치)에서는“구청장은 관할 지역의 동에 주민자치회를 설치할 수 있다”고 규정해 주민자치회를 구성하는 주체에 관한 규정은 없고, 주민자치회를 설치하는 행정구역의 단위만을 정하고 있다. 이를 법률에 정한 몇 글자가 삭제된 것으로 치부해서는 안 될 것이다. 주민자치회에 주민이 배제돼 주민 없는 주민자치회가 되고, 이로 인해 주민자치회의 근본이 흔들리고, 주민자치회의 왜곡을 초래할 수도 있기 때문이다. 지방분권법에 규정한 주민의 주민자치권을 침해하는 것이고, 지방분권법에 위배되는 조례규정이라고 판단된다. 이에 대한 서울특별시의 입장을 명확히 밝혀주길 바란다.
답변. 서울시의 표준조례 제7조에는 주민자치회의 위원 자격을 규정하고 있으며, 동 조항에 따라 실질적으로 해당 동에 생활의 근거지를 둔 사람으로 주민자치회의 주체인 주민의 개념을 명확히 하고 있는 바, “주민자치회를 구성하는 주체에 관한 규정이 없다”는 주장과 “주민 없는 주민자치회”와 관련된 내용은 명백히 사실과 다르다.
2. 중간지원조직에 관한 질의
▶ (배경) 서울특별시는 주민자치회를 지원한다는 명분으로 ‘서울특별시 추진지원단-자치구區 주민자치사업단-동자치지원관(담당관)’을 운영하고 있다. 관이 임명하는, 명목상으로는 지원조직이지만 실질적 간섭과 지배의 창구 역할을 하는 행정기구의 설치·운영은 주민자치회를 무력화하고, 자율성을 심각히 훼손할 우려가 있다.
(질의 2) 자치지원관(담당관)의 역할
주민자치회는 주민들이 자율성을 갖고 운영하는 것이 바람직합니다. 주민들이 온전히 자발적인 참여와 민주적인 의사결정과정을 거쳐 자기 지역의 문제를 찾고 다루고 해결하기까지는 많은 시간이 걸릴 수 있으나, 이런 과정이야말로 풀뿌리 민주주의의 활성화 과정이라고 할 수 있을 것이다.
서울특별시는 주민자치회의 확대 및 활성화를 위해 자치지원관(담당관)을 둔다고 하나, 실상은 주민들이 자율적으로 해야할 활동과 지역사회에서의 역할까지 서울특별시가 관여하고 간섭할 수 있게된다. 이로써 주민들을 자치업무로부터 소외시키고 주민자치회를 무력화시켜 주민자치를 관치로 변질시킬 수 있다. 이런 중간지원조직을 폐지하는 것이 바람직하다고 생각하는데, 이에 대해 서울특별시의 의견을 명확히 밝혀주길 바란다.
답변. 2013년부터 행정안전부에서 추진된 주민자치회 시범사업을 평가한 결과 일부 성과가 있었음에도 불구하고, 지원체계의 부재로 실질적 주민참여가 미흡했던 점이 문제로 지적(행정안전부)됐다. 이에 따라 서울형 주민자치회는 주민들의 초기 활동을 돕기 위해 자치구·동별로 중간지원조직 운영을 지원하고 있으며,각 자치구별로 해당 보조금을 활용해 지역 여건에 맞게 운영토록 하고 있다.
동자치지원관 또한 주민자치 역량 성장 및 자치 조직의 조기 안착을 위해 공개채용하는 주민자치전문가로서 이미 오랜 기간 해당 지역 사회에서 자치활동·자원봉사·교육 및 복지 활동을 경험한 인력이 주로 충원되고 있다. 또 동자치지원관은 주민자치회 초기 활동을 돕기 위해 한시적으로만 지원되는 인력으로 이들이 주민을 소외시키고 주민자치회를 무력화시킨다는 진술은 명백히 사실과 다르다.
3. 주민자치회의 구성과 운영에 있어서의 행정기관(동장)의 과도한 관여와 개입에 대한 질의
▶ (배경) 서울시 표준조례는 제8조 제2항 제2호에서“정원의 100분의 40은 해당 동 소재 주요 기관 및 단체, 그 밖에 동장이 필요하다고 인정한 주민조직 등에서 추천한 사람으로 한다”고 규정해 동장이 주민자치회의 구성에 권한을 갖고 영향을 행사할 수 있도록 하고 있고, 제18조 제1항에서는 동장의 임시회의 개최권을 규정하고 있으며, 제18조 제4항에서는 동장의 주민자치회 출석, 발언권을 규정하는 등 주민자치의 구성 및 운영에 동장이 관여하고, 개입할 수 있도록 하고 있다.
(질의 3) 행정기관(동장)의 주민자치회에 대한 관여, 개입과 관련해
서울시 표준조례에 의하면, 주민자치회는 동장이 좌우하는 말단 행정기관에 불과해, 주민자치회가 스스로 규약을 만들고 위원을 선출하는 권한을 갖지 못하고 있다. 행정기관은 주민자치회에 관여, 개입할 수 없도록 해야 진정한 주민자치가 가능할 것인데, 이와 같은 표준조례를 제정한 이유는 무엇인지 밝혀주길 바란다.
답변. 동주민센터(동장)는 주민자치회와 민관 협치를 위한 행정의 주체로서 주민자치회와 대등한 관계를 형성하도록 하고 있으며, 주민들의 공적인 의사결정에 있어서 공공주체(행정)로서 적극적으로 의사를 표명하고 협의할 수 있도록 동장의 책임과 의무를 규정했는 바, “주민자치의 구성 및 운영에 동장이 관여하고 개입할 수 있다”는 주장은 명백히 사실과 다르다.
(질의 4) 종합하여
위와 같이 서울시의 주민자치회 관련 표준조례를 법률상 근거가 없고, 서울특별시의 주민자치회 관련 사업 수행 역시 법률상 권한이 없는 행위이므로, 행정안전부장관의 시범실시 사업의 결과와 그 결과를 반영한 근거 법률의 제정까지 서울형 주민자치회의 사업을 중단하고, 표준조례는 폐지해야 한다고 판단되는 바, 이에 관한 서울시의 입장을 명확히 밝혀주길 바란다.
종로구 주민자치회 조례에 관한 질의서
1. 종로구 주민자치회 조례의 법적 근거에 관한 질의
(배경)‘서울특별시 종로구 주민자치회 시범 설치·운영에 관한 조례’(이하 종로구 조례라고 한다)는 제1조에서 “지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(이하‘지방분권법’) 제27조에 따라 주민자치회의 설치·운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다”고 밝히고 있다. 그런데 지방분권법 제29조 제4항에는 주민자치회의 시범 설치·운영을 할 수 있는 권한과 그에 관한 행정적, 재정적 지원을 할 수 있는 권한을 행정안전부장관에게 부여하고 있다.
(질의 1) 종로구 조례의 법적 근거
종로구 조례 제1조는 지방분권법 제27조를 법적 근거라고 규정하고 있다. 그런데 현재 종로구의 사업은 조례의 제목에도 나오듯이 주민자치회의‘시범’사업인 만큼, 지방분권법 제27조만을 근거로 삼기 어렵고, 제29조 제4항을 함께 근거로 하는 경우에만 수행이 가능한 사업이다. 지방분권법 제29조 제4항에 따르면, 주민자치회 시범사업의 실시권한은 행정안전부장관에게 있다고 규정하고 있다. 그런데 종로구는 행정안전부장관이 실시하는 시범사업 대상 행정구역에 포함되지 않고, 종로구 주민자치회 시범사업은 행정안전부장관이 아닌, 서울특별시의 시범사업으로 추진하고 있는 것으로 알고 있다. 위 규정에 의하면 서울특별시장에게는 주민자치회설치·운영시범사업의 권한이 부여돼 있지 않다고 보이는데, 종로구 주민자치회 설치·운영에 관한 조례 제정의 법적 근거는 무엇인지 밝혀주길 바란다.
답변. 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리의 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더라도 그의 사무에 관해 조례를 제정할 수 있으며, 지방자치법 상으로 주민자치 관련 사무는 국가사무에 해당되지 않고, 자치사무로 볼 수 있다는 점을 고려하면 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(이하특별법)제29조 제3항 규정에 따른 별도의 법률제정전이라도 자치구 권한의 범위에서 조례를 제정하는 것은 가능하다고 판단된다. 다만, 법률이 제정된다면 그 구체적 내용에 따른 조례 개정 등이 필요하다 하겠다. 참고로 행정안전부는 서울시에서 추진한 주민자치회 모델을 바탕으로 2018년 7월 행정안전부 표준조례안을 개정했으며, 이런 우수모델이 전국적으로 확산될 수 있도록 지원하고 있다.
지방자치법상 주민자치 관련 사무를 자치사무로 볼 수 있으므로 주민자치회의 시범실시 권한이 행정안전부장관에게만 한정된다고 보기는 어렵다고 판단된다. 또 행정안전부는 2017년 2월 ‘주민자치시범사업 활성화 추진계획’을 수립, 자치단체의 자율적인 시범실시 확대가 가능함을 명확히해 시달한 바 있어 특별한 사정이 없는한 우리구의 시범사업 추진이 특별법 제29조 제4항에 위배된다고 보기는 어렵다.
2. 주민자치회의 주민주권에 관한 질의
(배경) 종로구 조례는 제1조에서 “지방분권법 제27조에 따라 주민자치회의 설치·운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다”고 밝히고 있다. 그런데 지방분권법 제27조에서는 주민자치회의 구성원을 주민으로 명확히 규정하고 있는데 반해, 종로구 조례는 주민 구성의 원칙을 삭제하고 있다.
(질의 2) 주민자치회의 구성 - 주민 없는 주민자치회와 관련해
지방분권법 제27조는“풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 ‘해당 행정 구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’를 둘 수 있다”로 규정해 주민자치회의 구성원이‘해당 행정구역의 주민으로’구성된다고 명확히 규정하고 있다. 그리고 2018년 10월 31일 행정안전부가 발표한 지방자치법 전부개정안 제13조3 제1항에도 “주민은 자율적 규약으로 읍·면·동별 주민으로 구성된 주민자치회를 조직 및 운영할 수 있다”고 규정하고 있어 주민자치회의 구성원은 주민이고, 주민이 주체임을 재차 명백히 밝히고 있다.
이에 반해, 종로구 주민자치회 조례에서는‘해당 행정구역의 주민’이라는 규정을 삭제해, 종로구 주민이라면 누구나 주민자치회에 구성원이 될 수 있어야 함에도 불구하고, 그 어디에도 종로구 주민이 주민자치회의 구성원이라는 조항이 없어, 주민자치회에 주민을 배제하고 있다. 오히려 제2조 2항에서 “주민자치회 위원(이하‘위원’)이란 해당 동의 주민을 대표하는 주민자치회의 구성원을 말한다”고 해 주민자치회 구성원을 정해 제한하고 있다. 즉 주민자치회에 주민이 배제돼 주민 없는 주민자치회가 되고, 주민자치회의 왜곡을 초래하게 된다. 이는 지방분권법에 규정한 주민의 주민자치권을 침해하는 것이고, 지방분권법에 위배되는 조례규정이라고 판단된다. 이에 대한 종로구의 의견을 명확히 밝혀주길 바란다.
답변. 서울특별시 종로구 주민자치회 시범설치·운영에 관한 조례 제8조에는 주민자치회의 위원 자격을 규정하고 있으며, 동 조항에 따라 실질적으로 해당 동에 생활의 근거지를 둔 사람으로 주민자치회의 주체인 주민의 개념을 명확히 하고 있는 바, “주민자치회를 구성하는 주체에 관한 규정이 없다”는 주장과 “주민 없는 주민자치회”와 관련된 내용은 사실과 다르다.
3. 주민자치회 위원 선정에 관한 질의
(배경) 종로구 조례는 제9조 1항에서‘공개추첨의 방법’으로 위원을 선정한다고 하고 있으며, 제2항 제2호에서 “정원의 40%는 해당 동 소재 주요 기관 및 단체, 그 밖에 동장이 필요하다고 인정한 주민조직 등에서 추천한 사람으로 한다”고 규정하고 있다. 주민들이 스스로 주민자치회의 임원을 선출하고 조직을 구성할 수 없게 돼 있다.
(질의 3-1) 공개추첨 방식의 주민자치회 위원 선출
지방분권법 제27조에 명시된‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’는 주민이 회원이 되므로 위원은 회원 중에서 선임된 임원에 해당된다고 볼 수 있다. 임원의 선출은 해당 조직의 성패를 좌우하는 중요한 일로 주민들이 능력과 의지를 갖춘 적임자를 발굴해 선출하는 과정 자체가 주민자치에 대한 동기 부여가 돼 조직의 기초를 다지는 일이 된다. 그러나 종로구 주민자치회 조례 제9조는 위원을 공개추첨으로 선정하도록 규정하고 있어 주민들이 적임자를 선출하기 어렵게 돼 있다. 주민의 입장에서 보면, 주민자치회의 임원 선출과 조직을 구성하는 권한을 빼앗긴 것이나 다름없다. 이에 대해 종로구의 의견을 밝혀주길 바란다.
답변. 공개추첨 방식은 몇몇 사람에 의해서 마을의 대표가 선정되는 비민주적인 방식이 아니라, 참여의지가 있는 주민은 누구나 공평한 절차를 밟아서 주민자치위원으로 선정된다. 서울특별시 종로구 주민자치회 시범 설치·운영에 관한 조례 제14~17조에 주민자치회의 임원선출과 조직 구성의 권한은 주민에게 있음을 명확히 규정하고 있으므로 “주민자치회의 임원 선출과 조직을 구성하는 권한을 빼앗긴 것이나 다름없다”는 내용은 사실과 다르다.
(질의 3-2) 위원 선정 관련 주민자치회 고유권한의 침해 주민자치회 위원 선정에 있어 공개추첨 자체도 문제이지만, 제9조 2항의 위원구성에 있어 “정원의 40%를 해당 동소재 주요기관 및 단체, 그 밖에 동장이 필요하다고 인정한 주민조직 등에서 추천한 사람으로 한다”고 해 위원 구성의 비율을 조례로 정하고 있다. 이와 아울러 위원추천에 있어서도 주민의 필요가 아니라, 동장의 필요를 명시한 것은 주민들이 자치로 할 일에 대한 간섭이고 주민자치회 고유 권한 침해다. 이에 대해 종로구의 의견을 밝혀주길 바란다.
답변. 서울특별시 종로구 주민자치회 시범설치·운영에 관한 조례 제9조 제2항 제2목“정원의 40%는 해당 동 소재 주요 기관 및 단체, 그 밖에 동장이 필요하다고 인정한 주민조직 등에서 추천한 사람으로한다”고 위원 구성비율을 규정하고 있는바, 마을에 복지, 마을, 교육, 환경 등 다양한 분야에서 대표성과 전문성, 공공성을 갖고 활동하는 단체가 각자의 활동기반뿐만 아니라, 마을 전체를 함께 고민하고 활동해 주민자치회의 대표성과 활동의 전문성을 높이기 위함으로써“주민들이 할 일에 대한 간섭이고 주민자치회 고유권한 침해”라는 주장은 사실과 다르다.
4. 주민자치회의 구성과 운영에 있어서의 행정기관(동장)의 과도한 관여와 개입에 대한 질의
▶ (배경) 종로구 조례는 제9조 제2항 제2호에서“정원의 40%를 해당 동 소재 주요기관 및 단체, 그 밖에 동장이 필요하다고 인정한 주민조직 등에서 추천한 사람으로 한다”고 규정해 주민자치회의 구성에 동장이 영향을 행사할 수 있도록 하고 있고, 제18조 제1항에서는 동장의 임시회의 개최권을 규정하고, 제18조 제4항에서는 동장의 주민자치회 출석, 발언권을 규정하는 등 주민자치의 구성및 운영에 동장이 많은 권한을 갖고 영향을 행사하도록 하고 있다.
(질의 4) 행정기관(동장)의 주민자치회에 대한 관여, 개입과 관련해
종로구 조례에 의하면, 주민자치회는 동장이 좌우하는 말단 행정기관에 불과해 주민자치회가 스스로 규약을 만들고 위원을 선출하는 권한을 갖지 못하고 있다. 행정기관은 주민자치회에 관여, 개입할 수 없도록 해야 진정한 주민자치가 가능할 것인데, 이와 같은 조례를 제정한 이유는 무엇인지 밝혀주길 바란다. 위와 같이 종로구 주민자치회 조례는 법률상 근거가 없고, 법률에 위배되며, 주민들로 구성되는 주민자치회의 자치권이 보장되지 못하도록 돼 있어 폐지 또는 시정이 필요하다고 판단되는데, 이에 대한 종로구의 의견을 명확히 밝혀주길 바란다.
답변. 동주민센터(동장)는주민자치회와민관협치를 위한 행정의 주체로서 주민자치회와 대등한 관계를 형성하도록 하고 있으며, 주민들의 공적인 의사결정에 있어서 공공주체(행정)로서 적극적으로 의사를 표명하고 협의할 수 있도록 동장의 책임과 의무를 규정했는바,“주민자치의 구성 및 운영에 동장이 관여하고 개입할 수 있다”는 주장은 명백히 사실과 다르다.